Prórroga de la autorización de residencia por arraigo familiar
Tribunal Supremo Sala 3ª, 27-05-2019 , nº 4461/2017, rec.702/2019,
Procedimiento: Recurso de casación
Por la Subdelegación del Gobierno en Alicante, se dictó resolución con fecha 30 de octubre de 2013 en la que acordaba:
<<Denegar la solicitud de prórroga de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales formulada por D/Dña. Ezequiel >>.
Y recurrida en reposición, el día 3 de febrero de 2014, por dicha Subdelegación, se dictó resolución por la que se disponía:
-Desestimar el recurso de reposición interpuesto por el extranjero Ezequiel , confirmando en todas sus partes la resolución recurrida, de fecha 30/10/2013, por la que se denegó al interesado la prórroga de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales por él solicitada en fecha 03/10/2013
Contra dicho decreto el recurrente formuló procedimiento abreviado que fue tramitado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 4 de Alicante bajo el número 218/2014, que dictó sentencia con fecha 19 de febrero de 2015 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
-Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por Ezequiel contra la resolución de fecha 3 de febrero de 2014 que confirmaba en su integridad la Resolución denegatoria de la solicitud de prórroga de la autorización de trabajo y residencia temporal, declarando la CONFORMIDAD a Derecho de la misma y todo ello, con expresa imposición de costas a la parte actora>>.
Y recurrida en apelación dicha resolución, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Quinta, en el recurso de apelación número 303/2015 , dictó sentencia con fecha 28 de abril de 2017 , siendo su parte dispositiva como sigue:
-Se desestima el Recurso de Apelación interpuesto por D. Ezequiel contra la sentencia nº 70/2015, de fecha 19 de febrero de 2015, dictada por el Juzgado de lo Contencioso administrativo nº 4 de Alicante en procedimiento abreviado número 218/14, la cual debemos confirmar y confirmamos>>.
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de don Ezequiel presentó escrito de preparación de recurso de casación en los términos previstos en el artículo 89 de la ley reguladora de esta jurisdicción , en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015
Mediante auto de 11 de julio de 2017 la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días, con remisión de los autos originales y del expediente administrativo. Así mismo, la referida Sala emitió opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso en sentido favorable a la admisión del mismo.
Recibidas las actuaciones y personadas las partes ante este Tribunal, por la Sección de Admisión de la Sala de lo Contencioso Administrativo se dictó Auto el 10 de octubre de 2018 , acordando:
-1º) Admitir el recurso de casación preparado por la representación procesal de D. Ezequiel , contra la sentencia de la Sección Quinta de la Sala de Valencia (nº 422/17, de 28 de abril), confirmatoria en apelación (303/15 ) de la sentencia -nº 70/15, de 19 de febrero- del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 4 de Alicante, que desestimó el P.A. 218/14 , interpuesto frente a la resolución -30 de octubre de 2013, confirmada en reposición por la de 3 de febrero de 2014- del Subdelegado del Gobierno en Alicante, que le denegó la solicitud de renovación de la autorización de residencia por circunstancias excepcionales.
2º) Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: si las autorizaciones de residencia por razones excepcionales de arraigo familiar ( art. 124.3 Reglamento de Extranjería ) son susceptibles de prórroga, o, por el contrario, el titular de este tipo de autorizaciones, deberá solicitar directamente -al finalizar su vigencia- la autorización de residencia temporal y trabajo (art. 130.4 en relación con el art. 202.1.2 del citado Reglamento).
3º) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: los arts. 130.4 y 202.2 en relación con el 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000.
4º) Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.
5º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.
6º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección Quinta de esta Sala Tercera, a la que corresponde el enjuiciamiento del recurso con arreglo a las vigentes normas sobre reparto de asuntos
Abierto el trámite de interposición del recurso, se presentó escrito por la representación procesal de don Ezequiel , con exposición razonada de las infracciones normativas y/o jurisprudenciales identificadas en el escrito de preparación, precisando el sentido de las pretensiones que deduce y los pronunciamientos que solicita, para finalizar instando en el suplico que la Sala dicte sentencia <<[...] resolviendo la pretensión deducida anulando la sentencia recurrida acordando los siguientes pronunciamientos en el Fallo:
1.) Atendiendo a la evidencia de la concurrencia de interpretaciones contradictorias del art. 130 del reglamento de Extranjería se aprecia la existencia de disparidades y contradicciones insalvables entre las sentencias sometidas a contraste, la que se recurre y las que aquí señalamos en cuanto concierne a la interpretación de las mismas normas y en relación con un problema de interpretación y aplicación sustancialmente coincidente.
2.) Se case la sentencia al estimar el presente recurso, declarando el derecho del recurrente a que se le conceda la prórroga de autorización de residencia por circunstancias excepcionales de arraigo familiar, con autorización de trabajo>>.
Dado traslado para oposición a la parte recurrida, se presentó escrito por el Abogado del Estado quien, con exteriorización de los argumentos que tuvo por convenientes, solicitó que la Sala <<[...] dicte sentencia plenamente desestimatoria del recurso de casación interpuesto>>.
Por providencia de 23 de octubre de 2018, considerándose necesaria la celebración de vista, se señaló para votación y fallo el día 22 de mayo del presente, fecha en la tuvo lugar.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación, la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Quinta), el 28 de abril de 2017 , por la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por el también ahora recurrente, don Ezequiel , contra otra del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Alicante, de fecha 19 de febrero de 2015 , desestimatoria del recurso contencioso administrativo deducido por el indicado don Ezequiel , contra resolución del Subdelegado del Gobierno en Alicante de 3 de febrero de 2014, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra otra de 30 de octubre de 2013, denegatoria de la solicitud de prórroga de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales.
La denegación de la solicitud de prórroga se fundamenta en la resolución administrativa recurrida en los siguientes términos:
-Consultados los antecedentes obrantes en la Oficina de Extranjería de Alicante, resulta que, tal y como se señala en la resolución impugnada, la solicitud de prórroga de autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales presenta por Ezequiel en fecha 03/10/2013 no podía ser estimada, y ello por concurrir la causa prevista legalmente de inadmisión a trámite de tratarse de solicitud manifiestamente carente de fundamento, causa que no había sido apreciada en el momento de recepción de la solicitud, y ello, como ya se ha indicado, por inferirse de los artículos 124.3 , 130.4 y 202 del Reglamento de Extranjería que el extranjero titular de una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales por razones de arraigo familiar no podrá prorrogar dicha situación, debiendo modificar su situación a residencia, residencia temporal y trabajo, residencia con exceptuación de la autorización de trabajo, residencia y trabajo para investigación o residencia y trabajo de profesionales altamente cualificados, a través del procedimiento establecido en el artículo 202 del Reglamento de la Ley orgánica 4/2000, sin que las alegaciones formuladas por la ahora recurrente desvirtúen los fundamentos jurídicos de la resolución objeto del presente recurso
La sentencia recurrida, desestimatoria de la apelación, ratifica la fundamentación de la resolución administrativa impugnada con la motivación siguiente:
-En el caso que nos ocupa, es un dato incontrovertido que Don Ezequiel obtuvo una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales en su modalidad de arraigo familiar. Y, habiendo transcurrido más de un año desde la expiración de la anterior autorización, vuelve a solicitar la autorización sobre la base del mismo presupuesto.
De esta manera, la cuestión que debe resolverse es si, una vez concedida una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales, es posible volver a solicitar otra autorización de las mismas características, una vez extinguida la vigencia de la anterior.
Pues bien, la indicada autorización administrativa es de carácter extraordinario, y, atendiendo a su especial naturaleza y a las circunstancias que motivan su otorgamiento, únicamente se puede conceder una vez por el mismo motivo. El régimen jurídico para la prolongación de la residencia legal en España se describe, como se ha dicho, en el citado punto 5 del artículo 130 del Real Decreto 557/2011 y en el artículo 202 del mismo cuerpo normativo. Fuera del cauce legal descrito no se prevé la posibilidad de prolongar la situación de residencia legal en España, al menos, al amparo de una autorización de residencia temporal por circunstancias excepcionales.
Por lo expuesto, debemos concluir que no es posible volver a solicitar el mismo tipo de autorización de residencia por circunstancias excepcionales en sucesivas ocasiones y sobre la base del mismo presupuesto de hecho, pues se trata de una circunstancia que siempre concurriría en el solicitante, por lo que la interpretación ofrecida por la actora equivaldría, en este supuesto, a una autorización de residencia con carácter permanente, que mal se compadece con su carácter excepcional>>.
Así resulta de su fundamento de derecho segundo, en el que en justificación de la solución adoptada dice seguir el criterio de otras sentencias de Salas de lo Contencioso Administrativo, concretamente, de la de Andalucía ( sentencia de 26 de septiembre de 2016 ), de Galicia ( sentencia de 5 de noviembre de 2014 ) y de las Islas Baleares ( sentencia de 18 de marzo de 2016 ).
Disconforme el recurrente con la sentencia resolutoria de la apelación, prepara e interpone el recurso de casación que nos ocupa, admitiéndose su interposición por auto de la Sección Primera de esta Sala, de 10 de octubre de 2018 , en el que en el apartado 2º de su parte dispositiva se expresa lo que sigue:
-Precisar que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en determinar: si las autorizaciones de residencia por razones excepcionales de arraigo familiar ( art. 124.3 Reglamento de Extranjería ) son susceptibles de prórroga, o, por el contrario, el titular de este tipo de autorizaciones, deberá solicitar directamente -al finalizar su vigencia- la autorización de residencia temporal y trabajo (art. 130.4 en relación con el art. 202.1.2 del citado Reglamento)>>.
Ya en el apartado 3 se identifican las normas que en principio deben ser objeto de interpretación, concretándose las siguientes: artículos 130.4 y 202.2 en relación con el artículo 124.3 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000.
Delimitado nuestro ámbito de enjuiciamiento por el auto referenciado en el precedente, la primera consideración que debemos expresar es la de que el apartado 1 del artículo 130 del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000 , aprobado por Real decreto 557/2011, es un claro ejemplo de una norma oscura que dificulta una respuesta segura a la hora de su aplicación. He ahí la razón de una disparidad de criterios exteriorizada por distintos órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa.
Al prever la norma que <<En virtud de su carácter excepcional, las autorizaciones concedidas con base en los artículos precedentes, así como sus prórrogas, tendrán una vigencia de un año, sin perjuicio de lo establecido en este artículo y de la normativa sobre protección internacional>> puede plantear dudas en orden a si la vigencia de un año constituye el plazo máximo de las autorizaciones y sus prórrogas, de modo que agotado ese plazo con la autorización inicial o con la suma del correspondiente a las sucesivas prórrogas no es viable la situación de residencia temporal por circunstancias excepcionales, o si ese plazo anual de vigencia rige individualmente para la autorización inicial y, en su caso, para las prórrogas consecutivas que puedan concederse.
El carácter excepcional que proclama la norma respecto a las autorizaciones concedidas con base en los artículos precedentes (artículos 123 y siguientes), esto es, por razones de arraigo, protección internacional, razones comunitarias, colaboración con las autoridades, seguridad nacional o interés público, no permite por sí solo entender que el plazo de un año constituye el máximo de las autorizaciones, incluidas sus prórrogas.
La excepcionalidad de esas autorizaciones se predica respecto a las concedidas conforme al régimen general de la situación de residencia, sin que en consecuencia ello deba llevar a la conclusión de que la norma que analizamos deba interpretarse restrictivamente.
Si se procede a la lectura atenta del apartado 1 del artículo 130 observaremos, desde una perspectiva gramatical, que en ningún momento previene, al menos expresamente, que las autorizaciones, incluidas las prórrogas, no puedan superar el año de vigencia.
Si el que ejerce la potestad reglamentaria hubiera querido establecer el indicado límite temporal de vigencia, fácil hubiera tenido el exteriorizarlo con la expresión de que el plazo de vigencia de un año es el máximo de las autorizaciones, incluidas sus correspondientes prórrogas.
El empleo de la expresión acumulativa <<así como>>, en línea con lo ya argumentado, permite considerar que las autorizaciones iniciales no pueden, al igual que las prórrogas, concederse por plazo superior a un año, pero no que este plazo no pueda superarse por sucesivas prórrogas.
La interpretación que ofrecemos se refuerza con al apartado 4 del citado artículo 130 cuando previene que <<En las autorizaciones concedidas por los demás supuestos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 202, los titulares de la autorización podrán solicitar una autorización de residencia o una autorización de residencia y trabajo, siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos para su obtención, incluida la titularidad de licencias o permisos administrativos imprescindibles para el puesto que se pretende ocupar>>.
Referida esta norma a las autorizaciones temporales de residencia previstas en los artículos 123 y siguientes, excepción hecha de las contempladas en el artículo 125, esto es, las concedidas por razones de protección internacional, parece oportuno resaltar que además de que la utilización del término <<podrán>> permite entender que no encierra un carácter imperativo y sí facultativo, aun cuando se entendiera que tiene carácter imperativo, dada la redacción de precepto, la autorización solo podría predicarse respecto de aquéllos que reúnen los requisitos exigidos para obtener una autorización de residencia o una autorización de residencia y trabajo.
Sin duda por corresponder a la propia definición de una autorización temporal, las autorizaciones de residencia temporal por razones excepcionales tienen un plazo temporal. Siendo la finalidad de éstas responder a las situaciones de excepcionalidad, su plazo de vigencia no puede ser otro que aquel en el que perdura la situación de excepcionalidad. Así se explica por qué la disposición reglamentaria establece un plazo de autorización y prórrogas de un año. Tiene por finalidad que mediante el ajuste de autorización y prórrogas a periodos de un año la situación de autorización temporal no se prolongue mucho más allá del necesario para afrontar la excepcionalidad.
Si estamos al caso concreto que nos ocupa, a saber, autorización de residencia temporal por razón de arraigo familiar, prevista en el apartado 3.a) del artículo 124 del Real Decreto 557/2011 , para el supuesto de padre o madre de un menor de nacionalidad española y siempre que el progenitor solicitante tenga a cargo al menor y conviva con éste o esté al corriente de las obligaciones paternofiliales respecto al mismo, carece de todo sentido que trascurrido el plazo del año de la autorización, permaneciendo inalterable la situación contemplada al tiempo de la autorización, pueda ser denegada la prórroga.
Pero no solo carece de todo sentido que en el supuesto referido precedentemente pueda denegarse la prórroga de autorización de residencia por el mero transcurso del plazo de un año, sino que además tal solución contradice la página web del Ministerio del Interior y vulnera de forma indirecta la protección jurídica que al menor dispensa nuestro derecho interno y derecho de la Unión.
En efecto, la página web de mención prevé expresamente la prórroga de la situación de residencia temporal por circunstancias excepcionales al informar que <<Los titulares de una autorización concedida por el titular de la Secretaría de Estado de Seguridad, o autoridad en quien delegue, podrán prorrogar la autorización siempre que se aprecie por las autoridades competentes que persisten las razones que motivaron su concesión. Solamente en el caso de que las autoridades concluyesen que han cesado las razones que motivaron su concesión, podrán solicitar una autorización de residencia o una autorización de residencia y trabajo de acuerdo con lo previsto en el artículo 202 del Real Decreto 557/2011, de 20 de abril , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009>>.
Y, en efecto, la solución adoptada en las resoluciones impugnadas y en las sentencias recurridas suponen, aunque indirectamente, una palmaria infracción de la protección jurídica que al menor dispensa nuestro ordenamiento jurídico ( artículo 39.2 de la Constitución : protección integral de los hijos; artículo 11.2 de la Ley 1/1986, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor : supremacía del interés del menor, su mantenimiento en el medio familiar y su integración social y familiar; artículos 110 y 154 del Código Civil : obligación de los padres de velar por sus hijos y prestarles alimento, tenerlos en su compañía, educarles y procurarles una formación integral) y el derecho de la Unión ( artículo 20.2.a) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea , relativo al derecho de los ciudadanos de la Unión de circular y residir libremente en el territorio de los estados miembros) como así se infiere de la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, de 8 de marzo de 2011 (caso Ruiz Zambrano ), en la que se declaró que <<El articulo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro, por un lado, deniegue a un nacional de un Estado tercero, que asume la manutención de sus hijos de corta edad, ciudadanos de la Unión, la residencia en el Estado miembro de residencia de éstos, del cual son nacionales, y, por otro, deniegue a dicho nacional de un Estado tercero un permiso de trabajo, en la medida en que tales decisiones privarían a dichos menores del disfrute efectivo de la esencia de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión>> y ello con apoyo esencial en su fundamento 44, del siguiente tenor: <<En efecto, debe considerarse que tal denegación del permiso de residencia tendrá como consecuencia que los mencionados menores, ciudadanos de la Unión, se verán obligados a abandonar el territorio de la Unión para acompañar a sus progenitores. Del mismo modo, si no se concede un permiso de trabajo a tal persona, ésta corre el riesgo de no disponer de los recursos necesarios para poder satisfacer sus propias necesidades y las de su familia, lo que tendrá también como consecuencia que sus hijos, ciudadanos de la Unión, se verán obligados a abandonar el territorio de ésta. En tales circunstancias, estos ciudadanos de la Unión se verán, de hecho, en la imposibilidad de ejercer la esencia de los derechos que les confiere su estatuto de ciudadanos de la Unión>>.
En consecuencia con lo hasta aquí expuesto, la respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso no puede ser otra que la de afirmar que las autorizaciones de residencia temporal por razones excepcionales son susceptibles de prórroga, aun cuando ello suponga el transcurso en tal situación por más de un año, y ello con independencia de que el titular de esas autorizaciones pueda solicitar la autorización de residencia o de residencia y trabajo si concurren las circunstancias para ello.
En aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta procede declarar que ha lugar al recurso de casación; casar y dejar sin efecto las sentencias de instancia dictada y, con estimación del recurso contencioso administrativo interpuesto contra las resoluciones impugnadas, anularlas por disconformes a derecho, reconociendo el derecho del recurrente a que se le resuelva la solicitud de prórroga cursada concediéndosela, caso de persistir, a la fecha en que se formuló la solicitud, las circunstancias concurrentes al tiempo de la autorización de residencia temporal por razón de arraigo familiar.
No ha lugar a la imposición de las costas de este recurso a ninguna de las partes, por no apreciarse temeridad o mala fe y, de conformidad con lo establecido en el artículo 93.4º de la ley jurisdiccional , cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
FALLO
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido , de acuerdo con la interpretación de las normas establecidas en el fundamento de derecho tercero:
PRIMERO.- Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de don Ezequiel contra la sentencia dictada con fecha 28 de abril de 2017, por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso 303/2015 , que resuelve la apelación formulada contra la sentencia dictada con fecha 19 de febrero de 2015, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 4 de Alicante, en el recurso número 218/2014 .
SEGUNDO.- Casar y dejar sin efecto las sentencias recurrida y, con estimación del recurso contencioso administrativo, anular, por disconformes a derecho, las resoluciones impugnadas, y reconocer el derecho del recurrente a que se le resuelva la solicitud de prórroga cursada concediéndosela, caso de persistir, a la fecha en que se formuló la solicitud, las circunstancias concurrentes al tiempo de la autorización de residencia temporal por razón de arraigo familiar.
TERCERO.- Sin costas.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Jose Manuel Sieira Miguez Octavio Juan Herrero Pina
Juan Carlos Trillo Alonso Ines Huerta Garicano
Cesar Tolosa Tribiño
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Juan Carlos Trillo Alonso , estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
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Será necesario acreditar el cumplimiento de los requisitos previstos en la Directiva 2004/38, entre ellos,los previstos en el artículo 7.En concreto, se destaca la necesidad de acreditar para sí mismo y para los miembros de su familia de un seguro de enfermedad que cubra la totalidad de los riesgos en el Estado miembro de acogida y de recursos suficientes a fin de queno se conviertan, durante su residencia, en una carga para la asistencia social del Estado miembro de acogida, sin que esta disposición de recursos suficientesimplique la más mínima exigencia en cuanto a su procedencia.
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