El
TJUE interpreta el art. 20 TFUE en el marco de un litigio en el que a
ocho madres de hijos comunitarios, nacionales de países terceros, que
asumen su cuidado diario y efectivo, se les denegaron prestaciones de
asistencia social y familiar por no disponer de un derecho de
residencia.
Sentencia
1. La petición de decisión prejudicial versa sobre la interpretación del artículo 20 TFUE.
2. Dicha petición ha sido presentada en el marco de una serie de
litigios entre, por una parte, la Sra. H.C. Chávez-Vílchez y otras siete
nacionales de países terceros, madres de uno o de varios hijos menores
de edad de nacionalidad neerlandesa, de los que asumen el cuidado diario
y efectivo, y, por otra parte, las autoridades competentes
neerlandesas, en relación con la denegación de sus solicitudes de
prestación de asistencia social y de prestaciones familiares por no
disponer de un derecho de residencia en los Países Bajos
Marco jurídico
Derecho de la Unión
3. El artículo 2 de la Directiva 2004/38/CE del Parlamento
Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de
los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y
residir libremente en el territorio de los Estados miembros por la que
se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas
64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE,
90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de
errores en DO 2004, L 229, p. 35), titulado «Definiciones», dispone:
«A efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
1) “Ciudadano de la Unión”: toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado miembro.
2) “Miembro de la familia”:
[...]
d) los ascendientes directos a cargo y los del cónyuge o de la pareja definida en la letra b).
3) “Estado miembro de acogida”: el Estado miembro al que se traslada
el ciudadano de la Unión para ejercer su derecho de libre circulación y
residencia.»
4. El artículo 3 de la misma Directiva, titulado «Beneficiarios», establece en su apartado 1:
«La presente Directiva se aplicará a cualquier ciudadano de la Unión
que se traslade a, o resida en, un Estado miembro distinto del Estado
del que tenga la nacionalidad, así como a los miembros de su familia,
tal como se definen en el punto 2 del artículo 2, que le acompañen o se
reúnan con él.»
5. El artículo 5 de la Directiva 2004/38, titulado «Derecho de entrada», está formulado así:
«1. Sin perjuicio de las disposiciones que regulan los documentos de
viaje en controles fronterizos nacionales, los Estados miembros
admitirán en su territorio a todo ciudadano de la Unión en posesión de
un documento de identidad o un pasaporte válidos y a los miembros de su
familia que no sean nacionales de un Estado miembro y que estén en
posesión de un pasaporte válido.
A los ciudadanos de la Unión no se les podrá imponer ningún visado de entrada ni obligación equivalente.
2. Los miembros de la familia que no tengan la nacionalidad de un
Estado miembro sólo estarán sometidos a la obligación de visado de
entrada de conformidad con el Reglamento (CE) n.º 539/2001 [del Consejo,
de 15 de marzo de 2001, por el que se establecen la lista de terceros
países cuyos nacionales están sometidos a la obligación de visado para
cruzar las fronteras exteriores y la lista de terceros países cuyos
nacionales están exentos de esa obligación (DO 2001, L 81, p. 1)], o, en
su caso, con la legislación nacional. A los efectos de la presente
Directiva, la posesión de la tarjeta de residencia válida contemplada en
el artículo 10 eximirá a dichos miembros de la familia de la obligación
de obtener un visado.
Los Estados miembros concederán a dichas personas todas las
facilidades para obtener los visados que precisen. Estos visados se
expedirán gratuitamente lo antes posible, mediante un procedimiento
acelerado.
6. El artículo 7, apartados 1 y 2, de la antedicha Directiva tiene el siguiente tenor:
«1. Todo ciudadano de la Unión tiene derecho de residencia en el
territorio de otro Estado miembro por un período superior a tres meses
si:
a) es un trabajador por cuenta ajena o por cuenta propia en el Estado miembro de acogida, o
b) dispone, para sí y los miembros de su familia, de recursos
suficientes para no convertirse en una carga para la asistencia social
del Estado miembro de acogida durante su período de residencia, así como
de un seguro de enfermedad que cubra todos los riesgos en el Estado
miembro de acogida, o
c) [...]
- cuenta con un seguro de enfermedad que cubre todos los riesgos en
el Estado miembro de acogida y garantiza a la autoridad nacional
competente, mediante una declaración o por cualquier otro medio
equivalente de su elección, que posee recursos suficientes para sí y los
miembros de su familia para no convertirse en una carga para la
asistencia social del Estado miembro de acogida durante su período de
residencia, o
d) es un miembro de la familia que acompaña a un ciudadano de la
Unión, o va a reunirse con él, y que cumple las condiciones contempladas
en las letras a), b) o c).
2. El derecho de residencia establecido en el apartado 1 se ampliará a
los miembros de la familia que no sean nacionales de un Estado miembro
cuando acompañen al ciudadano de la Unión o se reúnan con él en el
Estado miembro de acogida, siempre que dicho ciudadano cumpla las
condiciones contempladas en las letras a), b) o c) del apartado 1.»
Derecho neerlandés
7. El artículo 1 de la Vreemdelingenwet 2000 (Ley de Extranjería
de 2000), en su versión aplicable a los hechos de los litigios
principales (en lo sucesivo, «Ley de Extranjería»), dispone:
«A los efectos de la presente Ley y de las disposiciones adoptadas con arreglo a ella, se entenderá por:
[...]
e) nacionales comunitarios:
1.º los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea que,
en virtud del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, tengan el
derecho de entrar en el territorio de otro Estado miembro y de residir
en él;
2.º los miembros de la familia de las personas a las que se refiere
el punto 1.º que tengan la nacionalidad de un país tercero y que, con
arreglo a una decisión adoptada en aplicación del Tratado constitutivo
de la Comunidad Europea tengan el derecho de entrar en el territorio de
un Estado miembro y de residir en él;
[...]».
8. El artículo 8 de la referida Ley establece lo siguiente:
«Los extranjeros sólo tendrán derecho a residir legalmente en los Países Bajos:
[...]
e) en tanto que nacionales comunitarios, en la medida en que residan
en los Países Bajos en virtud de una normativa adoptada al amparo del
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea o del Acuerdo sobre el
Espacio Económico Europeo;
f) si, a la espera de una resolución sobre una solicitud de concesión
de un permiso de residencia, [...] la presente Ley, una disposición
adoptada con arreglo a ésta o una resolución judicial establecieran que
no procede expulsar al extranjero mientras no se haya resuelto sobre la
solicitud;
g) si, a la espera de una resolución sobre una solicitud de concesión
de un permiso de residencia [...] o de prórroga de la validez del
permiso de residencia [...], o bien de modificación del mismo, la
presente Ley, una disposición adoptada con arreglo a ésta o una
resolución judicial establecieran que no procede expulsar al extranjero
mientras no se haya resuelto sobre la solicitud;
h) si, a la espera de una decisión sobre una reclamación o un
recurso, la presente Ley, una disposición adoptada con arreglo a ésta o
una resolución judicial establecieran que no procede expulsar al
extranjero mientras no se haya resuelto sobre la reclamación o el
recurso.»
9. El artículo 10 de la Ley de Extranjería dispone:
«1. El extranjero que no tenga residencia legal no podrá reclamar la
concesión de prestaciones, asignaciones y subsidios mediante resolución
de un órgano administrativo. La primera frase se aplicará mutatis mutandis a las exenciones o autorizaciones establecidas por ley o en un acto administrativo de alcance general.
2. Podrán establecerse excepciones al apartado 1 cuando la
reclamación se refiera a la educación, la prestación de asistencia
médica necesaria, la prevención del menoscabo de la salud pública o la
asistencia jurídica al extranjero.
3. La concesión de prestaciones no atribuirá derecho alguno a la residencia legal.»
10. La Vreemdelingencirculaire 2000 (Circular sobre Extranjería
de 2000), en su versión aplicable a los litigios principales (en lo
sucesivo, «Circular sobre Extranjería»), consta de un conjunto de
disposiciones adoptadas por el Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie (Secretario de Estado de Seguridad y Justicia, Países Bajos).
Esta Circular se encuentra a disposición del público y cualquiera puede
invocar sus disposiciones. La autoridad nacional competente, en este
caso, la Immigratie- en Naturalisatiedienst (Servicio de Inmigración y
Naturalización, Países Bajos; en lo sucesivo, «IND»), está obligada a
respetar estas disposiciones al examinar las solicitudes de permiso de
residencia y sólo podrá apartarse de ellas de forma motivada y en casos
excepcionales que no hayan sido contemplados en el texto de las
antedichas disposiciones.
11. El apartado 2.2. de la parte B de la Circular sobre Extranjería dispone:
«Un extranjero tendrá residencia legal en virtud [de la Ley de Extranjería] si se cumplen todos los requisitos siguientes:
- el extranjero tiene un hijo menor de edad que posee la nacionalidad neerlandesa;
- dicho hijo está a cargo del extranjero y reside en su domicilio, y
- el hijo, en caso de que se denegara el derecho de residencia al
extranjero, debería seguir a éste y abandonar el territorio de la Unión
Europea.
En cualquier caso, el IND no considerará que el menor [cuyo padre o
cuya madre sea extranjero] está obligado a seguir [al progenitor
extranjero] y a abandonar el territorio de la Unión Europea cuando el
otro progenitor posea la residencia legal con arreglo a [...] la Ley de
Extranjería o la nacionalidad neerlandesa, y cuando dicho progenitor
pueda hacerse cargo concretamente del menor.
El IND considerará en todo caso que el otro progenitor puede hacerse cargo concretamente del hijo si:
- el otro progenitor tiene la guarda y custodia del menor o bien puede obtenerla, y
- el otro progenitor puede recurrir a la ayuda y al apoyo en el
cuidado y la educación que ofrecen las autoridades públicas o los
organismos sociales. A estos efectos, el IND considerará incluida la
concesión de una prestación con cargo a fondos públicos que puedan
reclamar en principio los neerlandeses residentes en el territorio de
los Países Bajos.
El IND considerará en todo caso que el otro progenitor no puede hacerse cargo concretamente del hijo si dicho progenitor:
- se halla detenido o
- demuestra que no se le puede atribuir la guarda y custodia de su hijo.»
12. En virtud de la Wet werk en bijstand (Ley relativa al Trabajo
y a la Asistencia Social; en lo sucesivo, «Ley sobre la asistencia
social») y de la Algemene Kinderbijslagwet (Ley General de Prestaciones
Familiares; en lo sucesivo, «Ley de prestaciones familiares»), los
progenitores nacionales de países terceros deben residir legalmente en
los Países Bajos y, por tanto, disfrutar del derecho de residencia para
poder optar a las prestaciones de asistencia social y a las prestaciones
familiares.
13. El 1 de julio de 1998, entró en vigor la Wet tot wijziging
van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van
vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen,
uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig
verblijf van de vreemdeling in Nederland (Ley de modificación de la Ley
de Extranjería y otras leyes al objeto de vincular el derecho a la
concesión de prestaciones, ayudas, subsidios, exenciones y
autorizaciones, de que disponen los extranjeros frente a órganos
administrativos, a la residencia legal del extranjero en los Países
Bajos), de 26 de marzo de 1998 (Stb. 1998, n.º 203). Esta Ley introdujo
en la normativa sobre la asistencia social, la obligación de que los
extranjeros que no sean nacionales de un Estado miembro de la Unión
Europea obtengan un permiso de residencia expedido por la autoridad
competente para equiparar su situación a la de los nacionales
neerlandeses y, en la Ley de prestaciones familiares, una obligación
equivalente para poder obtener la condición de asegurado.
14. La solicitud de permiso de residencia debe presentarse ante
el IND. Este servicio resolverá sobre el derecho de residencia en nombre
del Secretario de Estado de Seguridad y Justicia.
15. Las solicitudes de prestaciones familiares con arreglo a la
Ley de prestaciones familiares deberán formularse ante la Sociale
verzekeringsbank (Caja de Seguridad Social, Países Bajos; en lo
sucesivo, «SvB»).
16. Las solicitudes de prestaciones de asistencia social con
arreglo a la Ley sobre la asistencia social deberán presentarse ante el
consistorio del municipio en cuyo territorio esté domiciliado el
interesado.
17. El artículo 11 de la Ley sobre la asistencia social establece:
«1. Todo nacional neerlandés residente en los Países Bajos que se
encuentre o pueda encontrarse en el territorio nacional en una situación
que no le permita disponer de medios de subsistencia mínimos necesarios
tendrá derecho a una prestación pública de asistencia social.
2. Se equipararán a los nacionales neerlandeses contemplados en el
apartado 1 los extranjeros residentes en territorio nacional a los que
se haya reconocido la residencia legal con arreglo al artículo 8, initio
y letras a) a e) y l), de la [Ley de Extranjería], salvo los supuestos
previstos en el artículo 24, apartado 2, de la Directiva [2004/38].
[...]»
18. El artículo 16 de la Ley sobre la asistencia social dispone:
«1. No obstante lo dispuesto en la presente sección, y habida cuenta
de las circunstancias, el consistorio [municipal] podrá conceder una
prestación de asistencia social a una persona que no tenga derecho a
ella si así lo exigen razones de imperiosa necesidad.
2. El apartado 1 no se aplicará a extranjeros distintos de los mencionados en el artículo 11, apartados 2 y 3.»
19. A tenor del artículo 6 de la Ley de prestaciones familiares:
«1. A efectos de la presente Ley, poseerá condición de asegurado quien:
a) sea residente;
b) no sea residente pero esté sujeto al impuesto sobre la renta por una actividad laboral desarrollada en los Países Bajos.
2. No se considerará asegurado al extranjero que no posea la residencia legal con arreglo al artículo 8, initio y letras a) a e) y l), de la [Ley de Extranjería].»
Litigios principales y cuestiones prejudiciales
20. Los ocho litigios principales versan sobre las solicitudes de prestación de asistencia social (bijstandsuitkering) y de prestación familiar (kinderbijslag),
presentadas ante las autoridades neerlandesas competentes con arreglo a
la Ley sobre la asistencia social y a la Ley de prestaciones
familiares, respectivamente, por nacionales de países terceros, madres
de uno o varios menores de nacionalidad neerlandesa, cuyo padre tiene
también nacionalidad neerlandesa. Todos esos menores han sido
reconocidos por sus padres pero viven principalmente con sus madres.
21. La Sra. Chávez-Vílchez, nacional venezolana, entró con un
visado de turismo en los Países Bajos en el año 2007 o 2008. De su
relación con un nacional neerlandés nació, el 30 de marzo de 2009, una
niña que tiene la nacionalidad neerlandesa. Los progenitores y la menor
vivieron en Alemania hasta junio de 2011, cuando la Sra. Chávez-Vílchez y
su hija se vieron obligadas a abandonar el domicilio familiar. Éstas
acudieron al centro de acogida de emergencia del municipio de Arnhem
(Países Bajos), donde residieron durante cierto tiempo. La Sra.
Chávez-Vílchez asume desde entonces la guarda y custodia de su hija y ha
declarado que el padre de ésta no contribuía ni a su manutención ni a
su educación.
22. La Sra. P. Pinas, nacional surinamesa, fue titular de un
permiso de residencia en los Países Bajos desde 2004, que fue revocado
en 2006. Está domiciliada en Almere (Países Bajos) y es madre de cuatro
hijos. Uno de esos hijos, nacido el 23 de diciembre de 2009 de su
relación con un nacional neerlandés, posee, como consecuencia, la
nacionalidad neerlandesa. La Sra. Pinas comparte con el padre la guarda y
custodia de su hijo común, pero viven separados y este último no
contribuye a la manutención del menor. Los dos padres siguen en
contacto, pero no se ha pactado ningún régimen de visitas. El 17 de mayo
de 2011, se concedió a la Sra. Pinas y a sus hijos un permiso de
residencia por tiempo determinado. En virtud de ello, se le concedió una
prestación familiar con efectos a partir del tercer trimestre de 2011.
23. La Sra. U. Nikolic llegó a los Países Bajos en 2003
procedente de la antigua Yugoslavia. Al no poseer ningún documento de
identidad, no se ha podido comprobar su nacionalidad. Su solicitud de
permiso de residencia fue rechazada en 2009. El 26 de enero de 2010,
fruto de su relación con un nacional neerlandés nació una niña, que
posee la nacionalidad neerlandesa. La Sra. Nikolic está domiciliada en
Ámsterdam (Países Bajos) y posee la guarda y custodia de su hija. Ambas
viven en un centro de acogida de su municipio. La Sra. Nikolic ha
declarado que la convivencia con el padre de su hija es imposible, dado
que éste ésta acogido por una institución para la juventud en cuyo marco
seguía un programa de vivienda asistida.
24. La Sra. X.V. García Pérez, nacional nicaragüense, llegó a los
Países Bajos en 2001 o 2002 procedente de Costa Rica, acompañada de un
nacional neerlandés. El 9 de abril de 2008, fruto de la relación entre
ambos, nació una niña, que posee la nacionalidad neerlandesa. La Sra.
García Pérez está domiciliada en Haarlem (Países Bajos) y vive en un
centro de acogida municipal. La Sra. García Pérez posee la guarda y
custodia de su hija. El padre no contribuye a la manutención de su hija y
su lugar de residencia se desconoce.
25. La Sra. J. Uwituze, nacional ruandesa, dio a luz a una niña
el 12 de diciembre de 2011. La niña posee, al igual que su padre, la
nacionalidad neerlandesa. Éste no contribuye ni a la manutención ni a la
educación de su hija. Ha declarado no poder ni querer hacerse cargo de
ella. La Sra. Uwituze está domiciliada en Bolduque (Países Bajos) y vive
con su hija en un centro de acogida municipal.
26. La Sra. Y.R.L. Wip, nacional surinamesa, dio a luz a dos
hijos, el 25 de noviembre de 2009 y el 23 de noviembre de 2012,
respectivamente. Al igual que su padre, los niños poseen la nacionalidad
neerlandesa. Los padres están separados pero el padre mantiene contacto
con sus hijos varias veces a la semana. El padre recibe una prestación
de asistencia social y una prestación familiar. No contribuye a la
manutención de los menores y se limita a transferir la prestación
familiar a la Sra. Wip. Durante el período pertinente por lo que atañe
al litigio principal, la Sra. Wip estaba domiciliada en Ámsterdam.
27. La Sra. I.O. Enowassam, nacional camerunesa, llegó a los
Países Bajos en 1999. Fruto de su relación con un nacional neerlandés,
el 2 de mayo de 2008, nació una niña, que tiene la nacionalidad
neerlandesa. Aunque viven separados, los progenitores poseen la guarda y
custodia compartida de su hija. En el registro se dice que la menor
vive en el domicilio del padre, pero vive en realidad con su madre, que
reside en un centro de acogida de emergencia del municipio de La Haya
(Países Bajos). La menor reside en casa de su padre tres fines de semana
al mes y, a veces, también pasa las vacaciones con él. El padre abona
200 euros al mes en concepto de pensión alimenticia. También percibe una
prestación familiar que transfiere a la Sra. Enowassam. Declara no
poder hacerse cargo de su hija porque trabaja a jornada completa.
28. La Sra. A.E. Guerrero Chávez, nacional venezolana, llegó a
los Países Bajos el 24 de octubre de 2007 y, posteriormente, volvió a
Venezuela el 2 de noviembre de 2009. Regresó a los Países Bajos en enero
de 2011 y está domiciliada en Schiedam (Países Bajos). El 31 de marzo
de 2011, fruto de su relación con un nacional neerlandés, nació un niño
que posee la nacionalidad neerlandesa. La Sra. Guerrero Chávez está
separada del padre de su hijo. Éste mantiene un contacto casi diario con
el menor, pero no está dispuesto a hacerse cargo de él y contribuye a
los gastos de manutención de forma limitada. La Sra. Guerrero Chávez se
ocupa diariamente de su hijo, cuya guarda y custodia asume.
29. En todos los litigios principales, las solicitudes de
prestación de asistencia social o de prestación familiar presentadas por
las interesadas fueron denegadas por las autoridades competentes
basándose en que, al carecer de permiso de residencia, no tenían, en
virtud de la normativa nacional, derecho a percibir tales prestaciones.
30. Durante los períodos, comprendidos entre 2010 y 2013, con
respecto a los cuales habían solicitado percibir las prestaciones de
asistencia social y familiares, ninguna de las demandantes en los
litigios principales fue titular de permiso de residencia alguno. Aunque
algunas de ellas se encontraron en situación de residencia legal en el
territorio de los Países Bajos mientras esperaban a que se adoptase una
resolución acerca de su solicitud de permiso de residencia, otras
residían en los Países Bajos en situación ilegal pero no se adoptó
ninguna medida a fin de trasladarlas a la frontera. Las demandantes
tampoco tenían permiso de trabajo.
31. Al haber sido desestimados los recursos que interpusieron las
demandantes en los litigios principales contra las resoluciones que les
denegaban las prestaciones solicitadas mediante sentencias dictadas por
órganos jurisdiccionales nacionales de primera instancia, éstas
presentaron recurso de apelación ante el Centrale Raad van Beroep
(Tribunal Central de Apelación, Países Bajos) contra las referidas
sentencias.
32. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta si las
demandantes en los litigios principales, que son nacionales de países
terceros, pueden, como madres de un menor ciudadano de la Unión,
beneficiarse de un derecho de residencia con arreglo al artículo 20 TFUE
en las circunstancias específicas de cada una de ellas. Considera que,
de ser así, las demandantes podrían invocar las disposiciones de la Ley
sobre la asistencia social y de la Ley de prestaciones familiares que
permiten considerar nacionales neerlandeses a los extranjeros que
residen de manera legal en los Países Bajos y percibir, en su caso, una
prestación de asistencia social o una prestación familiar en virtud de
dichas leyes, sin que se requiera a ese efecto ninguna resolución del
IND que les conceda un permiso de residencia o les expida un documento
que acredite la legalidad de su residencia.
33. Según el órgano jurisdiccional remitente, de las sentencias
de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano (C-34/09, EU:C:2011:124), y de 15
de noviembre de 2011, Dereci y otros (C-256/11, EU:C:2011:734), se
desprende que las demandantes en el litigio principal tienen un derecho
de residencia basado en el artículo 20 TFUE que se deriva del derecho de
residencia de sus hijos, que son ciudadanos de la Unión, siempre que se
hallen en una situación como la recogida en dichas sentencias. En su
opinión, es preciso determinar, en cada uno de los litigios principales,
si se dan circunstancias que obliguen efectivamente a esos menores a
abandonar el territorio de la Unión si se deniega el derecho de
residencia a sus madres.
34. El órgano jurisdiccional remitente se pregunta, en estas
circunstancias, qué importancia ha de atribuirse, a la luz de la
jurisprudencia del Tribunal de Justicia, al hecho de que el padre,
ciudadano de la Unión, resida en los Países Bajos o en la Unión,
considerada en su conjunto.
35. Por otra parte, el órgano jurisdiccional remitente señala que
los órganos administrativos encargados de la aplicación de la Ley sobre
la asistencia social y de la Ley de prestaciones familiares y los
órganos jurisdiccionales competentes deben apreciar de forma autónoma
si, a la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al
artículo 20 TFUE, el progenitor nacional de un país tercero puede
invocar dicha disposición para que se le reconozca un derecho de
residencia. Según el órgano jurisdiccional remitente, esos órganos
administrativos, a saber, los consistorios municipales y la SvB, sobre
la base de la información facilitada por el interesado o que, en su
caso, deba facilitar todavía, y con el acuerdo del IND, deberán examinar
si del artículo 20 TFUE puede deducirse un derecho de residencia en los
Países Bajos.
36. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala que, en
la práctica, diversos órganos administrativos interpretan las
sentencias de 8 de marzo de 2011, Ruiz Zambrano (C-34/09,
EU:C:2011:124), y de 15 de noviembre de 2011, Dereci y otros (C-256/11,
EU:C:2011:734), de modo restrictivo y consideran que la jurisprudencia
establecida en dichas sentencias sólo es aplicable en situaciones en las
que el padre, conforme a criterios objetivos, no puede hacerse cargo
del menor porque, por ejemplo, está en prisión, ingresado en una
institución especializada o en un hospital, o ha fallecido. Fuera de
estas situaciones, el progenitor nacional de un país tercero deberá
probar de manera convincente que el padre no está en condiciones de
hacerse cargo del hijo, ni siquiera con la ayuda, en su caso, de
terceros. Según el órgano jurisdiccional remitente, esas reglas se
derivan de la Circular sobre Extranjería.
37. El órgano jurisdiccional remitente añade que, en todos los
litigios principales, los consistorios municipales afectados, la SvB y
el IND no han considerado pertinentes ni el hecho de que el cuidado
diario y efectivo del menor recayera sobre la madre, nacional de un país
tercero, y no sobre el padre, ciudadano de la Unión, ni la naturaleza
de los contactos entre el menor y su padre, ni en qué medida éste
contribuía a la manutención y a la educación del menor, ni tampoco si el
padre estaba dispuesto a hacerse cargo del menor. Asimismo, el hecho de
que el padre no tuviera la guarda y custodia del hijo no se ha
considerado pertinente porque no se ha demostrado de forma convincente
que ésta no se le pudiera atribuir. El órgano jurisdiccional remitente
se pregunta si la jurisprudencia del Tribunal de Justicia debe
interpretarse de un modo tan restrictivo.
38. Si el Tribunal de Justicia considerase que en todos los
litigios principales el mero hecho de que el menor dependa de su madre
para su cuidado diario no es un criterio determinante a la hora de
apreciar si el menor depende de su madre de modo tal que se vería
efectivamente obligado a abandonar el territorio de la Unión si se le
deniega a ésta el derecho de residencia, el órgano jurisdiccional
remitente pregunta qué otras circunstancias de estos asuntos pueden ser
pertinentes a este respecto.
39. En estas circunstancias, el Centrale Raad van Beroep
(Tribunal Central de Apelación) decidió suspender el procedimiento y
plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales
siguientes:
«1) ¿Debe interpretarse el artículo 20 TFUE en el sentido de que se
opone a que un Estado miembro prive del derecho de residencia en dicho
Estado miembro a un nacional de un país tercero encargado del cuidado
diario y efectivo de su hijo menor de edad, que es nacional de dicho
Estado miembro?
2) ¿Resulta relevante para responder a esta cuestión el hecho de que
la carga legal, económica o afectiva no recaiga por completo en este
progenitor y, además, no se excluya que el otro progenitor, nacional del
referido Estado miembro, pueda estar efectivamente en condiciones de
hacerse cargo del menor?
3) En este supuesto, ¿deberá acreditar el progenitor nacional de un
país tercero que el otro progenitor no puede asumir la guarda y custodia
del hijo, de suerte que éste se vería obligado a abandonar el
territorio de la Unión si se denegara el derecho de residencia al
progenitor nacional de un país tercero?»
Sobre las cuestiones prejudiciales
Observaciones preliminares
40. Con carácter preliminar, procede señalar que las situaciones
controvertidas en los litigios principales, más allá de determinadas
analogías, presentan un cierto número de particularidades que deben
tenerse en cuenta.
41. En efecto, tal como se ha indicado en el apartado 30 de la
presente sentencia, todas las situaciones controvertidas en los litigios
principales atañen a una nacional de un país tercero que, durante los
períodos afectados por la desestimación de sus solicitudes de
prestaciones familiares o de prestaciones de asistencia social, residía
en los Países Bajos sin disponer de un permiso de residencia, era madre
de al menos un menor de nacionalidad neerlandesa que vivía con ella, se
hacía cargo efectivamente de éste a diario, y estaba separada del padre
del menor, también de nacionalidad neerlandesa y que había reconocido al
menor.
42. Sin embargo, las situaciones controvertidas en los litigios
principales presentan diferencias por lo que respecta a las relaciones
entre los progenitores y los menores en materia de derecho de custodia y
de contribución a los gastos de manutención, a la situación de las
madres por lo que a atañe a su derecho a residir en el territorio de la
Unión y a la propia situación de los menores.
43. En primer lugar, por lo que respecta a las relaciones entre
los progenitores y los menores, de la resolución de remisión se
desprende que los contactos entre los menores y
sus padres eran, dependiendo del caso, frecuentes, escasos o incluso
inexistentes. Así, en uno de los casos, el padre se encontraba en
paradero desconocido y en otro, seguía un programa de vivienda asistida.
El padre contribuía a los gastos de manutención del menor en tres de
los casos, mientras que, en los otros cinco, no se realizaba ninguna
aportación. Si bien en dos de los ocho casos existía una situación de
guarda y custodia compartida, en los otros seis, era la madre quien se
hacía cargo en exclusiva de la guarda y custodia del menor a diario y de
manera efectiva. Finalmente, en la mitad de los casos, los menores
habitaban con sus madres en un centro de acogida de emergencia.
44. En segundo lugar, por lo que atañe a la situación de las
demandantes en los litigios principales con respecto a su derecho a
residir en el territorio de la Unión, debe señalarse que, entretanto, se
ha concedido un permiso de residencia a dos de ellas.
45. Así, en la vista, los representantes de las Sras. Wip y
Chávez-Vílchez y el Gobierno neerlandés señalaron que éstas se hallan
actualmente en una situación de residencia legal. En efecto, la Sra. Wip
ha obtenido un permiso de residencia en Bélgica, donde trabaja y reside
con su hija. En lo que respecta a la Sra. Chávez-Vílchez, en abril de
2015, obtuvo un permiso de residencia en los Países Bajos, sobre la base
del artículo 8 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Fundamentales, firmado en Roma el 4 de noviembre de
1950, y ejerce una actividad profesional en Bélgica.
46. En tercer lugar, por lo que respecta a la propia situación de
los menores, procede subrayar que la hija de la Sra. Chávez-Vílchez
vivió en Alemania con sus progenitores hasta junio de 2011 antes de
volver a los Países Bajos con su madre, que, después, presentó una
solicitud de prestación familiar ante las autoridades neerlandesas.
47. En cambio, los hijos menores de las otras siete demandantes
en los litigios principales no ejercieron nunca su derecho de libre
circulación durante el período al que atañen las solicitudes de
asistencia social o de prestaciones familiares controvertidas en el
litigio principal ni con anterioridad a dicho período y residen desde su
nacimiento en el Estado miembro cuya nacionalidad poseen.
48. Como ha declarado reiteradamente el Tribunal de Justicia, aun
cuando, desde un punto de vista formal, el órgano jurisdiccional
remitente ha limitado sus cuestiones a la interpretación del artículo 20
TFUE, tal circunstancia no obsta para que el Tribunal de Justicia le
proporcione todos los elementos de interpretación del Derecho de la
Unión que puedan serle útiles para enjuiciar el asunto de que conoce,
con independencia de que dicho órgano jurisdiccional haya hecho o no
referencia a ellos en el enunciado de sus cuestiones (véanse, en este
sentido, las sentencias de 5 de mayo de 2011, McCarthy, C-434/09,
EU:C:2011:277, apartado 24; de 19 de septiembre de 2013, Betriu Montull,
C-5/12, EU:C:2013:571, apartado 41, y de 10 de octubre de 2013, Alokpa y
Moudoulou, C-86/12, EU:C:2013:645, apartado 20).
49. En los casos de autos, procede analizar, por una parte, la
situación de la hija de la Sra. Chávez-Vílchez y de esta última a la luz
del artículo 21 TFUE y de la Directiva 2004/38, que pretende facilitar
el ejercicio del derecho fundamental e individual de circular y residir
libremente en el territorio de los Estados miembros, derecho que el
artículo 21 TFUE, apartado 1, confiere directamente a los ciudadanos de
la Unión, y que tiene por objeto, en particular, reforzar ese derecho
(véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de mayo de 2011, McCarthy,
C-434/09, EU:C:2011:277, apartado 28, y de 12 de marzo de 2014, O. y
B., C-456/12, EU:C:2014:135, apartado 35) y, por otra parte, la de los
hijos de las otras demandantes en los litigios principales, que siempre
residieron con sus madres durante el período al que se refieren las
solicitudes de asistencia social o de prestaciones familiares de que se
trata en los litigios principales y con anterioridad a dicho período en
el Estado miembro cuya nacionalidad poseen, y la de dichas demandantes,
desde la perspectiva del artículo 20 TFUE.
50. Por lo que atañe a la hija de la Sra. Chávez-Vílchez, debe
señalarse que ejerció su libertad de circulación con anterioridad a la
solicitud de prestaciones presentada por su madre en los Países Bajos
con respecto a los períodos comprendidos entre el 7 de julio de 2011 y
el final del mes de marzo de 2012, ya que residió hasta junio de 2011
con sus progenitores en Alemania, Estado miembro en el que su padre
reside y trabaja, antes de regresar, acompañada por su madre, a los
Países Bajos, Estado miembro cuya nacionalidad posee.
51. Tal como señaló el Gobierno neerlandés en la vista, aunque la
Sra. Chávez-Vílchez obtuvo posteriormente un permiso de residencia en
los Países Bajos, el examen de su situación y de la situación de su hija
a la luz de las disposiciones relativas a la ciudadanía de la Unión
sigue teniendo interés para el órgano jurisdiccional remitente, ya que
la concesión de dicho permiso de residencia se produjo después de los
períodos afectados por las solicitudes de prestaciones de que se trata
en el litigio principal.
52. Por lo que atañe a la existencia de un derecho de residencia
derivado, basado en el artículo 21 TFUE, apartado 1, y en la Directiva
2004/38, el Tribunal de Justicia ha declarado que dicha Directiva no
reconoce derechos de entrada y de residencia en un Estado miembro a
todos los nacionales de terceros países, sino únicamente a aquellos que
son miembros de la familia, en el sentido del artículo 2, punto 2, de la
referida Directiva, de un ciudadano de la Unión que haya ejercido su
derecho de libre circulación estableciéndose en un Estado miembro
distinto del de su nacionalidad (sentencias de 15 de noviembre de 2011,
Dereci y otros, C-256/11, EU:C:2011:734, apartado 56; de 6 de diciembre
de 2012, O. y otros, C-356/11 y C-357/11, EU:C:2012:776, apartado 41, y
de 18 de diciembre de 2014, McCarthy y otros, C-202/13, EU:C:2014:2450,
apartado 36).
53. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que la
Directiva 2004/38 pretende únicamente regular los requisitos de entrada y
residencia de un ciudadano de la Unión en Estados miembros distintos
del de su nacionalidad. Por lo tanto, las disposiciones de esta
Directiva no pueden dar soporte a un derecho de residencia derivado en
favor de los nacionales de terceros Estados, miembros de la familia de
un ciudadano de la Unión, en el Estado miembro del que éste es nacional
(véase, en este sentido, la sentencia de 12 de marzo de 2014, S. y G.,
C-457/12, EU:C:2014:136, apartado 34).
54. No obstante, el Tribunal de Justicia ha declarado que, en
el momento del regreso de un ciudadano de la Unión al Estado miembro
del que es nacional, los requisitos de concesión de un derecho de
residencia derivado sobre la base del artículo 21 TFUE, apartado 1, a un
nacional de un tercer país, miembro de la familia de este ciudadano de
la Unión, con el que este último ha residido, únicamente en su condición
de ciudadano de la Unión, en el Estado miembro de acogida, no deberían,
en principio, ser más estrictos que los establecidos por la Directiva
2004/38 para la concesión de tal derecho de residencia a un nacional de
un tercer país, miembro de la familia de un ciudadano de la Unión, que
ha ejercido su derecho de libre circulación estableciéndose en un Estado
miembro distinto del de su nacionalidad (véase, en este sentido, la
sentencia de 12 de marzo de 2014, O. y B., C-456/12, EU:C:2014:135,
apartado 50).
55. En efecto, aunque la Directiva 2004/38 no contempla el
mencionado supuesto de regreso, debe aplicarse por analogía en lo que
respecta a los requisitos de residencia del ciudadano de la Unión en un
Estado miembro distinto del de su nacionalidad, dado que en los dos
casos es el ciudadano de la Unión el que constituye la persona de
referencia para que pueda concederse un derecho de residencia derivado a
un nacional de un tercer país, miembro de la familia de este ciudadano
de la Unión (sentencia de 12 de marzo de 2014, O. y B., C-456/12,
EU:C:2014:135, apartado 50).
56. Corresponde al órgano jurisdiccional remitente apreciar si
los requisitos establecidos en la Directiva 2004/38, en particular, en
sus artículos 5 a 7 que regulan la entrada y la residencia en el
territorio de los Estados miembros, se cumplían durante el período al
que atañe la desestimación de las solicitudes de prestaciones, de modo
que la Sra. Chávez-Vílchez podía invocar un derecho de residencia
derivado basado en el artículo 21 TFUE y en la Directiva 2004/38.
57. De no ser así, deberá examinarse la situación del menor,
ciudadano de la Unión, y de su ascendiente, nacional de un tercer país, a
la luz del artículo 20 TFUE.
58. Por lo que atañe a los hijos de la Sra. Wip, que residían con
su madre en los Países Bajos en el momento en que ésta solicitó la
percepción de una prestación de asistencia social para los meses de
octubre y noviembre de 2012, se ha indicado en la vista que actualmente
residen con su madre en Bélgica, donde ha obtenido un permiso de
residencia y tiene un empleo. Al haber ejercido los menores su libertad
de circulación y de residencia como ciudadanos de la Unión en un Estado
miembro distinto del de su nacionalidad y dado que su madre obtuvo un
permiso de residencia en ese otro Estado miembro con posterioridad al
período al que se refiere el litigio principal, sigue siendo necesario
apreciar si la madre habría podido gozar, durante el período
considerado, de un derecho de residencia derivado en virtud del artículo
20 TFUE.
Sobre las cuestiones prejudiciales primera y segunda
59. Mediante sus cuestiones prejudiciales primera y segunda, que
es preciso examinar conjuntamente, el órgano jurisdiccional remitente
pregunta, en esencia, si el artículo 20 TFUE debe interpretarse en el
sentido de que se opone a que un Estado miembro deniegue el derecho de
residencia en su territorio a un progenitor, nacional de un país
tercero, encargado del cuidado diario y efectivo de su hijo menor de
edad que es nacional de dicho Estado miembro, cuando no se excluye que
el otro progenitor, que tiene la nacionalidad del mismo Estado miembro,
pueda encargarse del cuidado diario y efectivo del menor. Dicho órgano
jurisdiccional quiere que se determine si es pertinente a este respecto
el hecho de que la carga legal, económica o afectiva del cuidado del
niño no recae por completo en el nacional de un país tercero.
60. Según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, los
menores afectados por los litigios principales pueden, en su condición
de nacionales de un Estado miembro, invocar, también frente al Estado
miembro cuya nacionalidad poseen, los derechos correspondientes a su
estatuto de ciudadanos de la Unión, que les confiere el artículo 20 TFUE
(véanse, en este sentido, las sentencias de 5 de mayo de 2011,
McCarthy, C-434/09, EU:C:2011:277, apartado 48; de 15 de noviembre de
2011, Dereci y otros, C-256/11, EU:C:2011:734, apartado 63, y de 6 de
diciembre de 2012, O. y otros, C-356/11 y C-357/11, EU:C:2012:776,
apartados 43 y 44).
61. El Tribunal de Justicia ha
declarado que el artículo 20 TFUE se opone a medidas nacionales,
incluidas las decisiones que deniegan el derecho de residencia a los
miembros de la familia de un ciudadano de la Unión, que tengan por
efecto privar a los ciudadanos de la Unión del disfrute efectivo de la
esencia de los derechos conferidos por su estatuto (sentencias de 8 de
marzo de 2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124, apartado 42, y de 6
de diciembre de 2012, O. y otros, C-356/11 y C-357/11, EU:C:2012:776,
apartado 45).
62. En cambio, las disposiciones del
Tratado relativas a la ciudadanía de la Unión no confieren ningún
derecho autónomo a los nacionales de un país tercero. En efecto, los
eventuales derechos conferidos a tales nacionales no son derechos
propios de esos nacionales, sino derechos derivados de los que tiene el
ciudadano de la Unión. La finalidad y la justificación de dichos
derechos derivados se basan en la consideración de que no reconocerlos
puede suponer un menoscabo de la libertad de circulación del ciudadano
de la Unión (sentencias de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín,
C-165/14, EU:C:2016:675, apartados 72 y 73, y de 13 de septiembre de
2016, CS, C-304/14, EU:C:2016:674, apartados 27 y 28, y jurisprudencia
citada).
63. A este respecto, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que
existen situaciones muy específicas en las que, pese a no ser aplicable
el Derecho derivado en materia de derecho de residencia de los
nacionales de terceros países y pese a que el ciudadano de la Unión de
que se trate no haya ejercido su libertad de circulación, debe reconocerse sin embargo un
derecho de residencia a un nacional de un tercer país, miembro de la
familia de dicho ciudadano, pues de lo contrario se vulneraría el efecto
útil de la ciudadanía de la Unión, si, a consecuencia de la denegación
de ese derecho, dicho ciudadano se viera obligado de hecho a abandonar
el territorio de la Unión en su conjunto, lo que le privaría del
disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos conferidos por
ese estatuto (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de
2011, Ruiz Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124, apartados 43 y 44; de 15 de
noviembre de 2011, Dereci y otros, C-256/11, EU:C:2011:734, apartados
66 y 67; de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín, C-165/14,
EU:C:2016:675, apartado 74, y de 13 de septiembre de 2016, CS, C-304/14,
EU:C:2016:674, apartado 29).
64. Las situaciones mencionadas en el apartado anterior se
caracterizan por el hecho de que, aun cuando se rigen por normativas que
a priori son competencia de los Estados miembros, es decir,
normativas sobre el derecho de entrada y de residencia de nacionales de
terceros países fuera del ámbito de aplicación de las disposiciones del
Derecho derivado de la Unión que contemplan, bajo determinadas
condiciones, la atribución de ese derecho, dichas situaciones están sin
embargo intrínsecamente relacionadas con la libertad de circulación y de
residencia de un ciudadano de la Unión, que se opone a que el derecho
de entrada y de residencia les sea denegado a dichos nacionales en el
Estado miembro en el que reside ese ciudadano, para no menoscabar tal
libertad (sentencias de 13 de septiembre de 2016, Rendón Marín,
C-165/14, EU:C:2016:675, apartado 75, y de 13 de septiembre de 2016, CS,
C-304/14, EU:C:2016:674, apartado 30 y jurisprudencia citada).
65. En los casos de autos, en el
supuesto de que la denegación de la residencia a los nacionales de
terceros países de que se trata en los litigios principales obligase a
los interesados a abandonar el territorio de la Unión, circunstancia que
corresponde verificar al órgano jurisdiccional remitente, de ello
podría derivarse una restricción de los derechos que confiere a sus
hijos menores el estatuto de ciudadano de la Unión y, en particular, del
derecho de residencia, puesto que dichos hijos menores podrían verse
obligados a acompañar a su madre y, por tanto, a abandonar el territorio
de la Unión en su conjunto. De este modo, la eventual obligación de sus
madres de abandonar el territorio de la Unión privaría a sus hijos
menores del disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos
que, sin embargo, les confiere su estatuto de ciudadano de la Unión
(véase, en este sentido, la sentencia de 13 de septiembre de 2016,
Rendón Marín, C-165/14, EU:C:2016:675, apartado 78 y jurisprudencia
citada).
66. El Gobierno neerlandés, sin embargo, sostiene que el mero
hecho de que un progenitor nacional de un país tercero se encargue del
cuidado diario del menor y recaiga sobre él efectivamente, aunque sea
parcialmente, la carga legal, económica o afectiva de su cuidado no
permite concluir automáticamente que el menor, ciudadano de la Unión, se
vería obligado a abandonar el territorio de la Unión si se denegase el
derecho de residencia a dicho nacional de un país tercero. La presencia
en el territorio del Estado miembro del que el menor es nacional o en el
territorio de la Unión en su conjunto del otro progenitor, ciudadano de
la Unión y que puede hacerse cargo del cuidado del menor, constituye, a
juicio del Gobierno neerlandés, un factor importante a la hora de lleva
a cabo esa apreciación.
67. Ese mismo Gobierno señala que, en determinadas
circunstancias, las autoridades nacionales competentes consideran
probado que el progenitor, ciudadano de la Unión, está imposibilitado o
incapacitado para hacerse cargo del cuidado del menor. Así sucede cuando
el progenitor ha fallecido o se encuentra en paradero desconocido;
cuando está en prisión, ingresado u hospitalizado para seguir un
tratamiento de larga duración; cuando, según fuentes objetivas, como una
declaración de la policía o un servicio de ayuda a la juventud, es
incapaz de encargarse del cuidado del menor y, finalmente, cuando su
solicitud de obtención de la guarda y custodia, aun compartida, ha sido
desestimada por la justicia.
68. A este respecto, debe recordarse que, en la sentencia de 6 de
diciembre de 2012, O. y otros (C-356/11 y C-357/11, EU:C:2012:776),
apartados 51 y 56, el Tribunal de Justicia consideró elementos
pertinentes, a efectos de determinar si la negativa a reconocer un
derecho de residencia al progenitor, nacional de un país tercero, de un
menor, ciudadano de la Unión, provoca, para éste, la privación del
disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos que le confiere
su estatuto, la cuestión de la guarda y custodia del menor y la
cuestión de si la carga legal, económica o afectiva de dicho menor es
asumida por el progenitor nacional de un país tercero.
69. Por lo que atañe a esta última circunstancia, el Tribunal de Justicia ha señalado que es
la relación de dependencia entre el ciudadano de la Unión de corta edad
y el nacional de un tercer país al que se deniega el derecho de
residencia la que puede desvirtuar el efecto útil de la ciudadanía de la
Unión, dado que es esta dependencia la que llevaría a que el ciudadano
de la Unión se viese obligado, de hecho, a abandonar no sólo el
territorio del Estado miembro del que es nacional, sino también el de la
Unión en su conjunto, como consecuencia de tal decisión denegatoria
(véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de marzo de 2011, Ruiz
Zambrano, C-34/09, EU:C:2011:124, apartados 43 y 45; de 15 de noviembre
de 2011, Dereci y otros, C-256/11, EU:C:2011:734, apartados 65 a 67, y
de 6 de diciembre de 2012, O. y otros, C-356/11 y C-357/11,
EU:C:2012:776, apartado 56).
70. En los casos de autos, para apreciar el riesgo de que el
menor de que se trate, ciudadano de la Unión, se vea obligado a
abandonar el territorio de la Unión y quede, de este modo, privado del
disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos que le confiere
el artículo 20 TFUE si a su progenitor, nacional de un país tercero, se
le deniega el derecho de residencia en el Estado miembro en cuestión,
es preciso determinar, en cada uno de los litigios principales, cuál es
el progenitor que asume la guarda y custodia efectiva del menor y si
existe una relación de dependencia efectiva entre éste y el progenitor
nacional de un país tercero. Al examinar estos extremos, las autoridades
competentes deben tener en cuenta el derecho al respeto de la vida
familiar, tal como se reconoce en el artículo 7 de la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea, que debe interpretarse en
relación con la obligación de tomar en consideración el interés superior
del niño, reconocido en el artículo 24, apartado 2, de la referida
Carta.
71. A efectos de esa apreciación, la circunstancia de que el otro
progenitor, ciudadano de la Unión, sea realmente capaz de asumir por sí
solo el cuidado diario y efectivo del menor y esté dispuesto a ello
constituye un elemento pertinente, pero no suficiente por sí mismo para
poder declarar que no existe entre el progenitor de un país tercero y el
menor una relación de dependencia tal que diese lugar a que este último
se viese obligado a abandonar el territorio de la Unión si a ese
nacional de un país tercero se le denegase el derecho de residencia. En
efecto, una declaración de esas características debe basarse en la toma
en consideración, respetando el interés superior del niño, del conjunto
de circunstancias del caso concreto y, en particular, de su edad, de su
desarrollo físico y emocional, de la intensidad de su relación afectiva
con el progenitor ciudadano de la Unión y con el progenitor nacional de
un país tercero y del riesgo que separarlo de éste entrañaría para el
equilibrio del menor.
72. A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder
a las cuestiones prejudiciales primera y segunda que el artículo 20
TFUE debe interpretarse en el sentido de que, a efectos de apreciar si
un menor, ciudadano de la Unión, se vería obligado a abandonar el
territorio de la Unión en su conjunto, privándosele de este modo del
disfrute efectivo del contenido esencial de los derechos que le confiere
dicho artículo si a su progenitor, nacional de un país tercero, se le
denegase el reconocimiento del derecho de residencia en el Estado
miembro de que se trate, el hecho de que el otro progenitor, ciudadano
de la Unión, sea realmente capaz de asumir por sí solo el cuidado diario
y efectivo del menor y esté dispuesto a ello es un elemento pertinente
pero no suficiente para poder declarar que no existe entre el progenitor
nacional de un país tercero y el menor una relación de dependencia tal
que diese lugar a que este último se viese obligado a abandonar el
territorio de la Unión en caso de que se produjese esa denegación. Tal
apreciación debe basarse en la toma en consideración, respetando el
interés superior del niño, del conjunto de circunstancias del caso
concreto y, en particular, de su edad, de su desarrollo físico y
emocional, de la intensidad de su relación afectiva con el progenitor
ciudadano de la Unión y con el progenitor nacional de un país tercero y
del riesgo que separarlo de éste último entrañaría para el equilibrio
del niño.
Sobre la tercera cuestión prejudicial
73. Mediante su tercera cuestión prejudicial, el órgano
jurisdiccional remitente pregunta, en esencia, si el artículo 20 TFUE
debe interpretarse en el sentido de que se opone a que un Estado miembro
supedite el derecho de residencia en su territorio de un nacional de un
país tercero, progenitor de un niño menor que posee la nacionalidad de
dicho Estado miembro, y que se encarga de su cuidado diario y efectivo, a
la obligación de que ese nacional acredite que el otro progenitor,
nacional del referido Estado miembro, no puede encargarse del cuidado
diario y efectivo del menor.
74. Según el Gobierno neerlandés, en virtud de la regla general
de que quien invoca determinados derechos debe acreditar que son
aplicables a su situación, regla admitida en el Derecho de la Unión
(véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de mayo de 2013, Alarape y
Tijani, C-529/11, EU:C:2013:290, apartado 38, y de 16 de enero de 2014,
Reyes, C-423/12, EU:C:2014:16, apartados 25 a 27), la carga de la
prueba de la existencia de un derecho de residencia basado en el
artículo 20 TFUE incumbe a las demandantes en los litigios principales. A
juicio del Gobierno neerlandés, corresponde a éstas demostrar que,
debido a obstáculos objetivos que impiden al progenitor ciudadano de la
Unión hacerse cargo concretamente del menor, éste es hasta tal punto
dependiente del progenitor nacional de un país tercero que una negativa a
reconocer a este último un derecho de residencia tendría como efecto
obligar al menor a abandonar, de hecho, el territorio de la Unión.
75. A este respecto, procede señalar que, en
caso de que un nacional de un país tercero, progenitor de un menor
nacional de un Estado miembro, de cuyo cuidado se encarga diaria y
efectivamente, quiera obtener de las autoridades competentes de dicho
Estado miembro el reconocimiento de un derecho de residencia derivado
basado en el artículo 20 TFUE, le incumbe al referido progenitor aportar
los datos que permitan apreciar si se cumplen los requisitos de
aplicación del antedicho artículo, en particular, los que acrediten que
una decisión que deniegue el derecho de residencia al progenitor
nacional de un país tercero privaría al menor del disfrute efectivo del
contenido esencial de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano
de la Unión, obligándole a abandonar el territorio de la Unión en su
conjunto.
76. Sin embargo, como ha señalado la Comisión Europea, aunque,
en principio, corresponde al progenitor nacional de un país tercero
aportar los datos que demuestren que del artículo 20 TFUE se deriva un
derecho de residencia en su favor y, en particular, que acrediten que,
en caso de denegación de la residencia, el menor se vería obligado a
abandonar el territorio de la Unión, no es menos cierto que, al apreciar
los requisitos necesarios para que dicho nacional pueda gozar de ese
derecho de residencia, las autoridades nacionales competentes deben
garantizar que la aplicación de una normativa nacional relativa a la
carga de la prueba, como la aplicable en los litigios principales, no
pueda poner en peligro el efecto útil del artículo 20 TFUE.
77. Por tanto, la aplicación de un normativa nacional relativa a
la carga de la prueba de esas características no dispensa a la
autoridades del Estado miembro de que se trate de proceder, basándose en
los elementos aportados por el nacional de un país tercero, a las
investigaciones necesarias para determinar dónde reside el progenitor
nacional de dicho Estado miembro y para examinar, por una parte, si éste
es o no realmente capaz de asumir por sí solo el cuidado diario y
efectivo del menor y está dispuesto a ello, y, por otra parte, si existe
o no, una relación de dependencia tal entre el menor y el progenitor
nacional de un país tercero que una decisión que deniegue el derecho de
residencia a éste privaría al menor del disfrute efectivo del contenido
esencial de los derechos vinculados a su estatuto de ciudadano de la
Unión obligándole a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto.
78. A la luz de las consideraciones anteriores, procede responder
a la tercera cuestión prejudicial que el artículo 20 TFUE debe
interpretarse en el sentido de que no se opone a que un Estado miembro
supedite el derecho de residencia en su territorio de un nacional de un
país tercero, progenitor de un menor que posee la nacionalidad de dicho
Estado miembro, y que se encarga de su cuidado diario y efectivo, a la
obligación de que ese nacional aporte los datos que permitan acreditar
que una decisión que deniegue el derecho de residencia al progenitor de
un país tercero privaría al menor del disfrute efectivo del contenido
esencial de los derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la
Unión, obligándole a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto.
Corresponde, no obstante, a las autoridades competentes del Estado
miembro de que se trate proceder, basándose en los datos aportados por
el nacional de un país tercero, a las investigaciones necesarias para
poder apreciar, a la luz del conjunto de circunstancias del caso
concreto, si una decisión denegatoria tendría esas consecuencias.
Costas
79. Dado que el procedimiento tiene, para las partes de los
litigios principales, el carácter de un incidente promovido ante el
órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las
costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes de los
litigios principales, han presentado observaciones ante el Tribunal de
Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto,
FALLO
el Tribunal de Justicia (Gran Sala) declara:
1) El artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que, a
efectos de apreciar si un menor, ciudadano de la Unión Europea, se vería
obligado a abandonar el territorio de la Unión en su conjunto,
privándosele de este modo del disfrute efectivo del contenido esencial
de los derechos que le confiere dicho artículo si a su progenitor,
nacional de un país tercero, se le denegase el reconocimiento del
derecho de residencia en el Estado miembro de que se trate, el hecho de
que el otro progenitor, ciudadano de la Unión, sea realmente capaz de
asumir por sí solo el cuidado diario y efectivo del menor y esté
dispuesto a ello es un elemento pertinente pero no suficiente para poder
declarar que no existe entre el progenitor nacional de un país tercero y
el menor una relación de dependencia tal que diese lugar a que este
último se viese obligado a abandonar el territorio de la Unión en su
conjunto en caso de que se produjese esa denegación. Tal apreciación
debe basarse en la toma en consideración, respetando el interés superior
del niño, del conjunto de circunstancias del caso concreto y, en
particular, de su edad, de su desarrollo físico y emocional, de la
intensidad de su relación afectiva con el progenitor ciudadano de la
Unión y con el progenitor de un país tercero y del riesgo que separarlo
de este último entrañaría para el equilibrio del niño.
2) El artículo 20 TFUE debe interpretarse en el sentido de que no se
opone a que un Estado miembro supedite el derecho de residencia en su
territorio de un nacional de un país tercero, progenitor de un niño
menor que posee la nacionalidad de dicho Estado miembro, y que se
encarga de su cuidado diario y efectivo, a la obligación de que ese
nacional aporte los datos que permitan acreditar que una decisión que
deniegue el derecho de residencia al progenitor de un país tercero
privaría al menor del disfrute efectivo del contenido esencial de los
derechos vinculados al estatuto de ciudadano de la Unión, obligándole a
abandonar el territorio de la Unión en su conjunto. Corresponde, no
obstante, a las autoridades competentes del Estado miembro de que se
trate proceder, basándose en los datos aportados por el nacional de un
país tercero, a las investigaciones necesarias para poder apreciar, a la
luz del conjunto de circunstancias del caso concreto, si una decisión
denegatoria tendría esas consecuencias.
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